什么是财政重整

寂静回声

12月28日，中国第一个地级市黑龙江鹤岗市宣布实施“财政重整”。


该消息很短，大约100多个字，也很好理解。然而，末尾的一句话却颇为耐人寻味——
相关本息或有省级政府代偿，表明法定债务流动性存在较大风险。
啥是“或由”，就是可能会偿还，可能还不了。
可能会还本息，可能只还利息，可能要延期，可能不延期。
这事没定，要开会，要研究。
还债的事儿，没有定，但是有一件事已经确定。
就是鹤岗市地方政府财政已经进入“准破产”状态。
原来可以拆东墙补西墙，勉强应付，现在东墙和西墙都塌了，彻底歇了。
地方政府已经无力应对，必须要求上一级政府的财政支援输血 ，学术的叫法就是——
财政重整。
这不是一个新名词，2016年，国务院已经颁布了关于财政重整的要求。
按照文件的规定，中国版的财政重整，指的是债务高风险地区在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，依法履行相关程序，通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。
是不是有点迷，我打个比方你就清楚了。
你的电脑开了太多程序，内存严重过载，后台运行不动了，死机了。
怎么办？干脆就断了电源，彻底重启，恢复正常。
只不过能帮助按下电源不能是自己，而必须是上级政府。
而这个电源键也不是轻轻一按那么简单，其代价就是用真金白银投入还债。
2016年，在中国还没有财政重整的案例，所以在政府文件中举了一个美国案例。
1994年，加利福尼亚州奥兰治县也采取过一系列的财政重整措施，包括裁减2000余名公务人员、压缩固定资产投资和削减公共服务项目等。
8个月后，奥兰治县政府债务应急处置取得成功，逐步恢复正常运行。


对于中国，一旦开始了财政重整，实际上就是两条——节流和开源。
先说节流，一般就是三件事：
一是严禁新上政府投资项目，不得设立各类需要政府出资的投资基金，已经设立的应当制定分年退出计划并严格落实；
二是削减经费，包括实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大幅砍掉政府咨询、差旅、劳务等各项支出；
三是缩编裁员，即机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；
四是清理补贴，即暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，清理各类对企事业单位的补助补贴。
好，这就很好的解释了鹤岗刚刚发生的公务员停招事件，因为真的养不起了。
关于开源，也有三招：
第一招补纳税，地方政府首先要加大清缴欠税欠费力度等，拓宽财源渠道。
第二招卖资产，指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现。
第三招要援助，以上措施加起来仍然“填不了坑”，地方政府可以申请省级政府临时救助，手段包括代偿部分政府债务、减免部分专项转移支付配套资金等。
不过看相关新闻，鹤岗市政府应该主要的采用的第三招——向上伸手，子债父偿，向爹要钱。


至于这笔钱用不用还，现在的规定是——
财政重整计划结束后，省级政府可以决定是否收回相关资金
所以，基本上可以肯定，这笔钱就是肉包子打狗——有去无回。
鹤岗是第一个开始财政重整的中国地级市。


财政重整当然是一个相对委婉的说法，实际上就是地方财政破产。这有点像当年，用下岗来代替“失业”这种更加敏感的词语。


只不过，国内的地方政府是不能破产的，所以只能重启，不能停摆。


对于鹤岗，未来的几年一定是很煎熬的岁月。


财政要过紧日子，普通的居民生活也会受到一定的影响。


然而，这种地方财政的重整，可能达到的效果是适得其反。


会有更多的城市选择重启，选择财务重整。


按照原重庆市长黄奇帆的说法，中国政府债务包括地方债务和中央债务。


2017年，中国政府负债共40多万亿元，也占GDP的50%左右。其中包括中央政府负债约13万亿元，400多个地级市，2000多个县的地方政府总债务约18万亿元。


到了2020年末，这个比例已经到达了100%。


更为严重的是，各种建立在各级地方政府信用基础上的“城投”公司的隐性债务，更加惊人。


至今这个数据是多少，十几个经济学家给出十几个数字，至今没有定论。


但是一点是大家都肯定的，这个数据或许是政府显性债务的一倍乃至几倍。


政府之所以敢借债，能借到债，从根源来看，无非是两个原因：


第一、作为任期领导，可以获得债务建设的收益，任期内经济红红火火，任期内收入年年增长，但是他不必为地方债务的偿还担责，因为那是后任的问题。


第二、作为借债方，一般是各级银行和金融机构，少部分是通过债券发行的散户。他们敢借，无非是这个心理，这是地方政府的债，政府不可能不管，不可能赖账，人走债不烂，所以基本上是无风险的刚性兑付。


一个敢借，一个愿借，结果就借出一个比房地产公司还高的地方政府的借债杠杆率。
那么，再往下看，地方真的还不起，甚至连利息都还不上，怎么办？


2021，鹤岗地方财政整理，反而成了这样问题的一个实验性尝试。


我反而觉得，对于这个问题，现在的解决方案，很可能会造成更多的鹤岗出现。


原因是，这个方案让借债方没有损失，让当年的欠债方个人没有损失。


总之，天大的窟窿可以让上级政府来兜底。
然而，反向操作呢？


建议除了某些低于5万元的民间地方债券外，这次整理不再归还原来的各级借债机构的债务，执行真正意义上的地方政府类企业的破产、清算和重启。


用事实教育那些银行和金融机构，即使是市级政府的借款，也是有风险的，也是有不能刚性兑付的可能，让他们有“不敢借”的心理负担。这是从债主方面来讲的。


从借债方来讲，一旦发生了财务重整问题，地方前几任借债行政领导，要担责，要处分，退了休的领导要降工资，降待遇，让他们借债发展之前要有“顾忌”之心。


就像现在重要的公共建筑，设计师和建筑商要担终身责任一样，要有债务终身责任。


这才是解决问题的长久之计。


反之，如果这次鹤岗的债务重组，主要措施还是“子债父偿”。


那么反而会造成重整之后债务越来越多的问题，因为无形当中今后鹤岗的债务从市级政府担保变成“省级政府”担保。


那么问题来了，当黑龙江省政府一旦发生这样的风险，是不是能像鹤岗政府一样，要求财政重整，要求中央政府的“子债父偿”，怎么办？（不是没有这种可能，黑龙江省财政状况已经是全国垫底）


更重要的是，你救了一个鹤岗，会有更多的地级市变成下一个“鹤岗”。

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