金援非洲的意义

寂静回声

8月24日于南非的金砖峰会上公开宣示：中国已成立总额40亿美元的全球发展和南南合作基金，中国金融机构也将推出100亿美元的专项资金，以落实全球发展倡议。
其中，属于无偿外援的40亿美元基金并非新增项目，而是从2015年首期的20亿美元逐年扩增而来。
中国去年底才刚免除17个非洲国家、截至2021年底到期的23笔无息贷款债务，虽未揭露总额，但此发展凸显，部分非洲国家已穷至还不出债的地步。
另外，中国对非洲大举放贷十多年后，近年来也努力摆脱陷部分穷国于“债务陷阱”的恶名，例如非洲小国吉布提因还不出债，被迫让渡港口抵债，让中国设立军事基地。


有分析说，欧美等大国仍在非洲竞逐地缘影响力，中国此时不可能缺席，而非洲等发展中国家受疫情重创，现在对资金的需求孔急，中国也应履行大国义务，伸出援手。
只不过，最新提出的这笔金援中，真正能帮到非洲等国的无偿外援或无息贷款只占极少数，多数仍是须偿还的有息贷款，利率可能低至2%或高到10%都有。
据国际数据库AidData的统计，中国于2000-2017年对全球165个政府、总额达8430亿美元的贷款中，只有5%属于无息贷款。
另据美国波士顿大学的统计，中国国有银行于2000-2020年间总计借给非洲国家1600亿美元，其中无息贷款的占比也极低。
对此，总部位于伦敦的智库Chatham House非洲项目负责人Alex Vines在接受采访时表示，非洲对资金的需求仍高，但中资的吸引力已不复往日，据他的统计，中国对非洲的借贷于2016年达295亿美元的高峰后，就直落至2019年的76亿美元。且过去中资聚焦大型基建的放款模式也不再可行，须务实调整并转向可刺激增长、提供附加价值或加速工业化的中小型企业。
Vines说：“我认为，最大的转变是中国于约翰内斯堡金砖峰会上的清楚宣示。中国深知，非洲需加快工业化(进程)，减少基建。我想，北京认知到，给要求基建的非洲人开空白支票(提供巨额资金)的作法不再可行，一方面也是因为中国经济紧缩。”
他说，非洲对中资的依赖仍深，因此，这笔金援对部分决策理性且能缔造经济增长的国家来说，助益颇大，但对一些已经过度借贷且经济停滞的国家来说，可能仅有借新债还旧债的功能，若再盲目举债，恐落入和吉布提一样，必须让渡国有资产或靠开采矿产等天然资源来抵债的窘境。
例如，非洲国家中，赞比亚、埃塞俄比亚和加纳等国现已债台高筑，急需和中国进入债务重整的讨论。
现旅居马来西亚的南非国际事务研究所(SAIIA)中非研究员Lauren Johnston也同意，非洲各国管理贷款的能力不同，因此，这笔中资外援能给非洲各国带来的效益也各异。
同时，中资的借贷模式也必须调整，不再集中对国企的大型基建放款，而是进行“在地化”松绑，聚焦中小型民企的资金需求，因为一些具有增长潜力的地方企业可能仅需要几百元美金，就可以创造出更多价值。
她说，贷款本身是中性的，借贷方无力创造更大的资金效益才是债务危机的源头。
Johnston认为，中国经济是真滑坡、还是陷入转型阵痛期还有待观察，但就算增长确实放缓，此时中资转向投资经济还在起飞的非洲，也很合理，因为若投资标的对了，报酬可能比投资中国更可观，更何况，中方也有扩大采购非洲产品的计划。
“中国采购非洲制产品的决心，越来越坚定。他们已设立采购管道，并透过此一方式，也可以帮助非洲积累外汇并有能力返还贷款。所以，(中国)采购(非洲)资源，推动(双边)贸易的力道也越来越强。”


据总部位于北京的Development Reimagined首席执行官Hannah Ryder（原联合国开发计划署副国别主任，同时也是中非咨询的中国驻非洲代表、非洲制造倡议国际发展部主任）透露，中国多年来对非洲提供的外援形式非常复杂，有不需还款的金援,也有合资企业的股权结构或无息及有息贷款，其中，中国输出入银行提供的贷款通常利率可低至2%，还款期可长至20-30年，非常优惠，但金额偏高，也多用于大型交通或电厂基建，但其他中国商业银行提供的贷款利率就可能高达7%-10%，端看各项目的风险和各国的经济条件。
因此，她说，中国新增的这笔百亿资金会为非洲带来多大效益还有待观察，因为部分国家的贷款意愿偏低，即便他们处于急需资金来刺激增长的两难中，且中方在放款时，也强调“双赢”，要兼顾中国的经济利益，例如，提供中企制造业入主非洲的商机，同时，中国也偏向和非洲国家的政府合作，而非民间。
因此，Ryder不认为，中资会减少对基建项目的贷款，因为许多非洲国家领导人，包括一带一路沿线国家仍积极向中国招手，希望提供资金，来建设基础设施，以刺激经济。
她说，不管是基建、还是中方最新允诺支持的中小型、加速“工业化”的项目，流向非洲的资金越多、越便宜、还款期越长，对非洲的越有利。
“我们需要大量的资金流向非洲国家，这些庞大的资金必须极度便宜，几近(无偿)援助，要让我们有能力偿还，而且偿还期应长达50年，而非只有20年，因为部分增长有时得花这么长的时间才能浮现。”
至于中国是否藉金砖国家来拉拢反美势力，Vines说，虽然非洲各国长期有不结盟政策，在美中之间选边站的可能性不大，但大国持续在非洲竞逐地缘影响力，中国当然也不能轻忽。
Vines说:“中国(对非洲的金援)比较谨慎些了，但它还是得着眼地缘政治。欧美国家正加大力道，在非洲竞逐影响力，所以，中国不宜在此时大幅减码，特别是当非洲人不断要求中国扩大交往时。”
位于南台湾高雄的中山大学政治研究所助理教授黄韦豪也直言，中国对非洲的贷款就是“金钱外交”，是一种收买盟友的传统套路，目的在拉拢更多反美势力。
“中国的外援以贷款为主，他们也意识到这笔贷款其实赚不了钱，是个赔本生意，所以他们内部有进行调整......可是在这一两年来，不只是美国，很多美国的盟友对于中国的围堵态势持续在增强，那中国可能也要去寻找它自己的盟友，这是一个蛮传统的做法。”
黄韦豪说，中国若提供非洲无偿外援或优惠贷款，收买的成效较佳，但若是一般贷款，甚至沿袭旧思维，收取的利率高出世界行情，甚至附带苛刻的条件，例如要引入中企或中国劳工，恐对非洲不具吸引力，也易引发各国民意反弹，徒增各国的政治动荡。
他说，中国经济紧缩，地方政府普遍缺钱，但中央财政仍充裕，在保政权优于保经济的思维下，对非洲的金钱外交就算是笔赔本生意，他也不得不撒币，以扩大朋友圈，应对西方民主阵营对中国崛起的围堵。